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完善土地指標跨區域交易機制，將極大釋放土地的生產(chǎn)力，提高土地資源的總體使用效率。不過(guò)，土地指標跨區域交易可能導致多方面風(fēng)險，需要引起足夠關(guān)注。
日前發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》指出，要“完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制”。基于土地指標跨區域交易機制，耕地后備資源缺乏的經(jīng)濟發(fā)達地區可以購買(mǎi)耕地后備資源豐富或存量建設用地整治潛力較大地區的土地指標，從而高效率地發(fā)展經(jīng)濟；而土地指標轉出地區可以通過(guò)土地指標交易，實(shí)現耕地保護的經(jīng)濟價(jià)值，這對雙方都有著(zhù)較大激勵。從這個(gè)意義上講，完善土地指標跨區域交易機制，將極大釋放土地的生產(chǎn)力，提高土地資源的總體使用效率。
不過(guò)，土地指標跨區域交易可能導致多方面風(fēng)險，需要引起足夠關(guān)注。
一是可能加大補充耕地不實(shí)風(fēng)險。在土地指標跨區域交易機制下，轉入方購買(mǎi)土地指標減輕耕地保護壓力，而轉出方關(guān)注土地指標的經(jīng)濟價(jià)值，可能造成耕地保護責任模糊。為了獲取更多的土地指標，轉出方可能以某些方式虛增耕地。耕地跨區域占補平衡將增加耕地保護督察的難度，使得補充耕地不實(shí)風(fēng)險可能進(jìn)一步加大。
二是可能存在耕地質(zhì)量下降風(fēng)險，降低耕地糧食產(chǎn)能。土地指標跨區域交易的實(shí)質(zhì)是耕地跨區域占補平衡。由于我國經(jīng)濟發(fā)達地區與優(yōu)質(zhì)耕地分布地區的重合度較高，經(jīng)濟發(fā)達地區優(yōu)質(zhì)耕地被占用，而耕地后備資源較為豐富的地區水熱條件較差，這將導致即使占補的耕地質(zhì)量等級名義上差別不大，但耕地實(shí)際的糧食產(chǎn)能卻存在較大差別。
三是可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險。實(shí)踐中，一些并不具備大規模土地開(kāi)發(fā)條件的地方，或將違背生態(tài)規律大規模造地，威脅生態(tài)和糧食安全。加之能轉出較多土地指標的地方大部分在生態(tài)脆弱區，需關(guān)注生態(tài)環(huán)境受損風(fēng)險。
四是要警惕某些地方政府從“賣(mài)地”轉向“賣(mài)土地指標”，可能導致部分農民權益受損，引發(fā)社會(huì )矛盾。
在實(shí)踐中，可從多方面入手防范土地指標跨區域交易可能引發(fā)的風(fēng)險。
首先，應將永久基本農田保護制度置于首位。耕地保護制度由永久基本農田保護制度、耕地占補平衡制度等制度組成，各項制度各有側重點(diǎn)，彼此之間相互配合能切實(shí)保護好耕地數量、質(zhì)量、生態(tài)。應切實(shí)保護好經(jīng)濟發(fā)達地區和經(jīng)濟欠發(fā)達地區的優(yōu)質(zhì)耕地，以保障口糧絕對安全與谷物基本自給。永久基本農田之外的耕地可利用土地指標跨區域交易機制提高配置效率，以實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的協(xié)同。
其次，建立完善土地指標跨區域交易監督機制。在利用市場(chǎng)機制提高土地配置效率的同時(shí)，加強對土地指標跨區域交易的監督。可建立土地指標跨區域交易數據庫，跨區域土地指標轉入方和轉出方應在數據庫中提供占補耕地的位置、質(zhì)量、生態(tài)等完整信息，且轉出方還需提供土地開(kāi)發(fā)生態(tài)可行性評估報告，以降低有關(guān)部門(mén)進(jìn)行耕地保護、生態(tài)環(huán)境督察的信息成本。在信息較充分的前提下，探索有關(guān)部門(mén)監督土地指標轉入方地方政府，土地指標轉入方地方政府監督土地指標轉出方地方政府，土地指標轉出方地方政府在聲譽(yù)機制下進(jìn)行自我監督。在這“三重監督”下，通過(guò)市場(chǎng)機制實(shí)現耕地占補的數量、質(zhì)量和生態(tài)平衡，從而實(shí)現提高經(jīng)濟效率、保護耕地的雙重目標。
最后，探索土地與戶(hù)籍制度聯(lián)動(dòng)改革，即允許跨省進(jìn)城的農民在自愿、有償的前提下放棄家鄉的宅基地，將其整理復耕產(chǎn)生的建設用地指標轉讓給就業(yè)所在地使用，并相應獲得進(jìn)城的戶(hù)籍、保障性住房、公共教育、醫療衛生等公共服務(wù)。農民攜帶可流轉的農村土地權益自發(fā)向經(jīng)濟集聚地區轉移，實(shí)現人口與建設用地的匹配。這一改革思路在實(shí)際操作過(guò)程中可能會(huì )遇到某些阻力，需要仔細論證、試點(diǎn)探索。
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