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從2013年提出建立國家公園體制以來(lái)，我國加快推進(jìn)建立自然保護地新體系。2015年，國家公園建設進(jìn)入試點(diǎn)階段。2021年第一批5個(gè)國家公園設立，保護面積達23萬(wàn)平方公里。如何高標準、高質(zhì)量建設國家公園，本期特邀3位專(zhuān)家探討。
主持人：經(jīng)濟日報社理論部主任、研究員 徐向梅
探索創(chuàng )新發(fā)展路徑
主持人：我國國家公園建設經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展階段，目前建設現狀如何？
蘇楊（國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）：從2013年黨的十八屆三中全會(huì )提出“建立國家公園體制”到“中國正在建設全世界最大的國家公園體系”，是我國國家公園破土而出的九年，也是生態(tài)文明建設快速發(fā)展的九年。
“世界最大的國家公園體系”發(fā)端，是厚積薄發(fā)：從資源來(lái)看，作為世界十二個(gè)生物多樣性巨豐的國家之一，我國是以就地保護生物多樣性為主要功能的國家公園的沃土。對標建成“世界最大的國家公園體系”，可按標志性文件或中央提出的目標為節點(diǎn)分成三個(gè)階段，這三個(gè)階段基本與我國生態(tài)文明建設同步。
2006年—2014年為探索階段。2006年，云南省探索國家公園建設。2007年黨的十七大報告首次提出生態(tài)文明建設，但二者并沒(méi)有明確關(guān)聯(lián)起來(lái)。2008年，原國家林業(yè)局正式批復云南省開(kāi)展國家公園建設試點(diǎn)。值得一提的是，這種探路尚未涉及體制，與自然保護地相關(guān)的制度沒(méi)有發(fā)生變化，因此階段性成果也不明顯，但起到了信號作用——這條路值得嘗試。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“生態(tài)文明制度建設和國土空間開(kāi)發(fā)保護”一節中提出“建立國家公園體制”。這說(shuō)明，我國國家公園建設重在體制且是生態(tài)文明建設的重要內容。
2015年—2021年為試點(diǎn)階段。2015年1月國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合印發(fā)《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》。前者明確了體制建設內容和試點(diǎn)省、9個(gè)試點(diǎn)區，后者專(zhuān)節定位了國家公園。2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過(guò)《建立國家公園體制總體方案》。黨的十九大報告更明確提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。在操作層面上，國家生態(tài)文明體制改革及相關(guān)的機構改革決定了這條路的“基礎設施”和“施工者”。2018年《深化黨和國家機構改革方案》提出，“組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子”，由此實(shí)現了對自然保護地的統一管理。
國家公園管理局的成立，與“十三五”規劃綱要提出的“整合設立一批國家公園”和《三江源國家公園總體規劃》提出的“2020年建成國家公園”一起，使得國家公園體制建設開(kāi)始落地。而《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》出臺及青海省在全國率先開(kāi)展“以國家公園為主體的自然保護地體系示范省”建設，則使國家公園體制建設工作覆蓋到整個(gè)自然保護地。隨著(zhù)共識形成和體制落地，這個(gè)階段的進(jìn)度比試點(diǎn)前3年要快，建設成效從三個(gè)方面彰顯：一是加強了保護。最終形成的10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區相對既往自然保護地擴大了面積、真正從權屬上明確了邊界、加強了執法和監測，因而旗艦物種數量有了數據清晰的增長(cháng)、生態(tài)系統有了遙感可見(jiàn)的優(yōu)化。二是規范了利用。各試點(diǎn)區的水電站、礦山、大眾觀(guān)光旅游設施等應關(guān)盡關(guān)，旅游通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式得到了規范并拓展出真正的生態(tài)旅游，“國家公園不是建禁區”的理念得到落實(shí)。三是改善了民生。原住居民大多通過(guò)“升級發(fā)錢(qián)”和“轉型掙錢(qián)”提高了收入，生產(chǎn)生活條件得到改善。牧民親身體驗了野生動(dòng)物越多、自己收入越高的變化。這種市場(chǎng)化的生態(tài)補償與既往“數山頭”或“數人頭”而不管保護成效的補償形成了明顯對比，只有先形成利益共同體才能形成共抓大保護的生命共同體。
2021年，我國正式設立第一批5個(gè)國家公園：三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山，國家公園也被第三方評價(jià)為“生態(tài)文明體制改革中整體進(jìn)展最快、制度改革最系統的領(lǐng)域”。《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》將“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”作為重大工作成就寫(xiě)入其中。按照《國家公園空間布局方案》，未來(lái)我國應該有50個(gè)左右的國家公園。期待國家公園真正成為生態(tài)文明、美麗中國建設之路的引領(lǐng)者。
綜合效益成效顯現
主持人：2015年以來(lái)，我國開(kāi)展國家公園體制試點(diǎn)，取得了怎樣的成效？
歐陽(yáng)志云（中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心主任）：建立國家公園體制是生態(tài)文明制度建設的重要內容，是解決我國自然保護地發(fā)展過(guò)程中存在的重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展存在矛盾等問(wèn)題的重大舉措。自2015年以來(lái)，我國先后開(kāi)展了東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農架、普達措、錢(qián)江源、南山等10處國家公園體制試點(diǎn)，在體制改革、管理機制等方面取得顯著(zhù)成效。
統一分級的管理體制初步形成。為有序推進(jìn)國家公園體制改革，10個(gè)試點(diǎn)區都建立了國家公園協(xié)調工作領(lǐng)導小組統籌推進(jìn)。各試點(diǎn)區根據自身特點(diǎn)，探索建立了不同管理模式，如，東北虎豹國家公園實(shí)行國家林草局代表中央直接管理模式，三江源、海南熱帶雨林、武夷山國家公園實(shí)行省政府垂直管理模式，為建立高效的管理機構進(jìn)行了多樣探索。
自然資源管理機制進(jìn)一步完善。試點(diǎn)區率先開(kāi)展自然資源所有權劃定和確權登記，全面推進(jìn)各類(lèi)自然保護地整合，基本實(shí)現了一個(gè)公園、一個(gè)管理機構統一行使國家公園管理職責。同時(shí)，積極推進(jìn)一園一法建設。如，青海省2017年制定《三江源國家公園條例（試行）》，福建省、海南省也先后制定并實(shí)施武夷山、海南熱帶雨林等國家公園管理條例。國家公園建設與管理有法可依，為協(xié)調自然資源管理、保護地整合、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)退出、生態(tài)補償、社區發(fā)展等問(wèn)題提供了法律依據，為推進(jìn)國家公園建設與體制改革提供了保障。
推進(jìn)保護與社區協(xié)同發(fā)展。各試點(diǎn)區利用多方整合的資金，完善生態(tài)補償制度，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現新模式，促進(jìn)了保護與社區協(xié)同發(fā)展。采取增設公益崗位、加強集體土地統一管理、提高生態(tài)補償范圍和標準、改善生產(chǎn)生活設施、開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)等措施，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現途徑，帶動(dòng)社區發(fā)展，實(shí)現了對當地居民和森工企業(yè)職工的安置。如，三江源試點(diǎn)區實(shí)施“五個(gè)一批”模式，將草原保護與精準扶貧對接，設立生態(tài)管護崗位，園區17211戶(hù)牧民“一戶(hù)一崗”全覆蓋，年均獲得生態(tài)保護補償2.16萬(wàn)元。武夷山國家公園提高國家公園范圍內公益林補償標準，對主景區內集體山林實(shí)行“兩權分離”管理，所有權歸村民，使用管理權歸國家公園管理機構，對林權所有者實(shí)行補償，引導茶農開(kāi)展生態(tài)茶園改造，建設混交茶園270公頃，促進(jìn)茶農持續穩定增收。普達措試點(diǎn)區通過(guò)社區參與式生態(tài)旅游，每年從游憩收入提取生態(tài)補償資金，按照“人均+戶(hù)均”的方式，分區分級實(shí)施補償，建立教育資助制度，村民受教育程度大幅提升。各類(lèi)生態(tài)補償措施的實(shí)施有效緩解了保護與社區發(fā)展之間的矛盾，既增加了居民收入，又提高了自然資源保護成效。
科技支撐持續加強。為加強國家公園科技支撐，國家林草局與中國科學(xué)院聯(lián)合建立了國家公園研究院，各試點(diǎn)公園建立或共建國家公園科研機構20多個(gè)，匯聚了一批多學(xué)科領(lǐng)域專(zhuān)家，形成強大智力支持。部分最新科研成果已應用于公園的保護與管理工作，為國家公園監測、生物多樣性保護、生態(tài)系統恢復提供了有力支撐。如，東北虎豹國家公園“天地空”一體化監測系統，2019年至2021年共拍攝視頻超過(guò)700萬(wàn)條，其中東北虎豹視頻超過(guò)2萬(wàn)條，識別出黃牛散放與虎豹活動(dòng)高度重疊的8個(gè)區域，為保護巡護提供了大數據支撐。
自然生態(tài)保護成效初顯。各試點(diǎn)區通過(guò)綜合科學(xué)考察或主要保護對象專(zhuān)項調查，大力提升了信息化、智能化水平，全方位、立體式的監測巡護體系初步建立。通過(guò)專(zhuān)項保護行動(dòng)對試點(diǎn)區違法行為開(kāi)展聯(lián)合執法；堅持自然恢復為主，針對生態(tài)系統退化和破壞的類(lèi)型和程度，采取必要輔助措施修復。各試點(diǎn)區自然資源和人類(lèi)活動(dòng)監管能力有效提升，自然生態(tài)系統質(zhì)量持續提升，藏羚羊、大熊貓、東北虎等重點(diǎn)保護物種棲息地得到恢復，種群數量有所增加。
國家公園理念深入人心。各試點(diǎn)區通過(guò)國家公園官網(wǎng)、微博等渠道宣傳生態(tài)文明思想，及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切問(wèn)題，極大提高了國家公園的社會(huì )關(guān)注度。通過(guò)建立國家公園自然教育基地，自然環(huán)境教育規模有序擴大，國家公園的全民公益性得以體現。試點(diǎn)以來(lái)，社會(huì )各界參與志愿服務(wù)逾萬(wàn)人次，生態(tài)文明理念廣為傳播。
加快提升治理能力
主持人：結合試點(diǎn)工作經(jīng)驗，談?wù)勎磥?lái)我國國家公園管理體制機制完善和創(chuàng )新建設應從哪些方面重點(diǎn)推進(jìn)。
楊銳（清華大學(xué)國家公園研究院院長(cháng)）：我國國家公園建設應形成具有中國特色的現代化治理體系。治理體系的構建原則是“以我為主，開(kāi)放吸收”，同時(shí)堅持“生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”三大理念。與美國等國家公園的自然保護和全民游憩機會(huì )提供的“雙目標”不同，我國國家公園“生態(tài)保護第一”的理念是在生態(tài)文明歷史時(shí)期，面對低效的自然保護局面、破碎化的保護地空間布局，以及“九龍治水”的管理體制，做出的重要決策，旨在從根本上扭轉自然保護的被動(dòng)局面。
未來(lái)國家公園建設應在確保生態(tài)系統完整性和原真性保護的前提下，進(jìn)一步探索走出“人與天諧，天人共美”的道路。治理的關(guān)鍵路徑可以概括為“中央事權、上下協(xié)同”“財政專(zhuān)戶(hù)、多元補充”“一園一策、園警執法”“地權包容、統規統管”“社區共治、人融自然”，以實(shí)現國家公園治理體系與治理能力的現代化。
改革優(yōu)化行政體制方面，應構建主體明確、責任清晰、相互配合、央省協(xié)同的運行機制，結合《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點(diǎn)方案》，明確國家公園內全民所有自然資源資產(chǎn)所有權履行主體，因地制宜進(jìn)一步明晰國家公園央地事權劃分，深入調研國家公園內各種權利權益關(guān)系及其影響，創(chuàng )新權責明確、上下協(xié)同、多方參與的高效治理體制。
建立完善財政制度方面，依據央地事權劃定財權，在中央和省兩個(gè)層面設立國家公園財政專(zhuān)戶(hù)，將不同渠道的國家公園政府資金統籌調配，實(shí)現一個(gè)進(jìn)口、一個(gè)出口。國家公園的財政投入應以日常管理、保護監測和能力建設為主要方向，嚴控工程建設項目全過(guò)程，確保基礎建設投資發(fā)揮現代化綜合管理作用。國家公園作為全民公益事業(yè)，應鼓勵公眾、社會(huì )組織和企業(yè)的資金支持，同時(shí)創(chuàng )新綠色投融資機制、完善特許經(jīng)營(yíng)制度，作為財政資金的多元補充。
強化實(shí)化立法執法方面，應立足我國自然保護地建設實(shí)際，高質(zhì)量謀劃立法工作，加快推進(jìn)《國家公園法》《自然保護地法》的立法進(jìn)程，同時(shí)充分考慮各地區域條件差異性，在《國家公園法》框架內，為每一單體國家公園制定管理條例或實(shí)施細則，實(shí)現真正意義上的“一園一策”。執法隊伍建設與立法同等重要，國家公園園警制度是國際上普遍采用的執法制度，很多園警不僅能保證法律有效執行，也具備生物學(xué)、社會(huì )學(xué)等專(zhuān)業(yè)背景。我國國家公園應加快探索建立相關(guān)執法制度。
創(chuàng )新落實(shí)土地管理政策方面，面對我國獨有的差異化復雜地權現狀，如果在國家公園內排除集體土地，不僅會(huì )讓東部、南部省份很難有機會(huì )建立國家公園，也會(huì )對生物多樣性保護造成重大損失。建議采用贖買(mǎi)、保護地役權、保護協(xié)議等多種適用性政策，將有價(jià)值的集體所有土地納入國家公園范圍。統一規劃和管理、允許與保護目標兼容的土地利用形式，是將集體土地納入國家公園的兩個(gè)前提。
社區治理方面，國家公園體制試點(diǎn)以來(lái)，以三江源為代表的試點(diǎn)區創(chuàng )造性地提出了“一戶(hù)一崗”等社區參與保護政策，幫助當地百姓從生態(tài)保護中受益。因此，我們有條件、有可能在國家公園實(shí)現“社區共治，人融自然”，即在“生態(tài)保護第一”的前提下，不排斥環(huán)境容量范圍內的社區居民，也不需要對國家公園內的居民實(shí)行大規模的、強制性搬遷，而是在法律、制度和技術(shù)等方面，創(chuàng )造出國家公園內人與自然和諧共存的局面。
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